Назначение виновных

С середины января этого года на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения со статусом «идет публичное обсуждение» (официально оно закончится 12 февраля) выложен проект поправок в Бюджетный кодекс РФ. Инициатор поправок - министерство финансов России. Соль их в том, чтобы вверить президенту РФ право увольнять губернаторов, если те за три месяца (расчет срока видится очень вариативным - начинать отсчитывать три месяца можно по-разному) не смогут снизить объем просроченной задолженности бюджета субъекта РФ до хотя бы 10% от объема его собственных доходов. Вниз по вертикали таким же правом наделяются губернаторы в отношении глав муниципалитетов (конкретные формулировки вынесены в справку на с. 10). Несмотря на то, что эта конкретная законодательная инициатива, на наш взгляд, не является новшеством и не приведет к формированию действенного механизма управления, факт ее появления свидетельствует о том, что ситуация вокруг государственного долга (и в первую очередь на уровне регионов) накаляется. Оценим позицию Урало-Западносибирского региона на фоне остальных субъектов Российской Федерации.

Припарки

Минфиновская инициатива в части введения дополнительных критериев, по которым можно снимать губернаторов с должности, на наш взгляд, излишня. Во-первых, процесс контроля за деятельностью глав регионов в нашей стране методично оттачивался с 2004 года, когда были отменены губернаторские выборы. С тех пор мы видели множество увольнений и назначений, и их объяснение с точки зрения оценки номинальной эффективности того или иного губернского головы всегда было делом десятым. Думается, с возвращением выборности губернаторов в 2011 году система вряд ли изменится так скоро и так кардинально.
Во-вторых, инициированные Минфином поправки можно рассматривать как избыточные законодательно, и это куда важнее. Например, бюджетный кодекс и без того пре­дусматривает набор критериев, по которым регион (муниципалитет) можно объявить банкротом. Действие критериев не автоматическое - признать его таковым может только вышестоящий уровень власти. Если признание происходит, вводится временная финансовая администрация (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный правительством РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта РФ). В течение года она проводит меры по финансовому оздоровлению территории (см. все тот же «То потоп, то указ », «Э-У» № 37 от 16.09.2013).

На уровне субъектов такие меры в стране ни разу не вводились (на уровне муниципалитетов прецеденты есть), хотя, если формально применять критерии, предпосылки складывались не раз. Дело в том, что, с одной стороны, это довольно сложный инструмент, требующий проведения мероприятий по оздоровлению региона, и федеральная власть пользоваться им не спешит (подробнее читай «Грозное "может быть"» на с. 12). С другой - на практике смена одной власти на другую никогда не даст положительного финансового эффекта в кратко- и среднесрочной перспективе. Во-первых, даже суперталантливой новой команде придется довольно долго вникать в происходящее на подведомственной территории; а во-вторых, кадровый голод в управленческой среде среди чиновников никто не отменял - хорошо, снимете этого главу, но вряд ли быстро по­дыщете компетентную замену.

Ну и третье: если разбираться по-честному, то у областного правительства и губернатора не так много инструментов влияния на доходы субъектовой казны. А с разрешением с 2013 года консолидированной отчетности холдингов, роль провинции в финансовой жизни страны стала таять еще быстрее (о чем писали и мы, и осенью минувшего года сетовал губернатор Пермского края Виктор Басаргин, см. «Правильно сгруппироваться», «Эксперт» № 47 от 25.11.2013).

Перезанять-переотдать

Говорить о просроченной задолженности по территориям Большого Урала пока не приходится, мы порядочны и дисциплинированны. Да и вообще, губернии нашего региона (не все, конечно, но абсолютное большинство) до сих пор в смысле заимствований вели себя очень осторожно, будто бы с опаской относясь к долговым инструментам даже в периоды сырьевого роста. Однако проводимая в стране финансовая и бюджетная политика подталкивает к тому, что государственный долг на всех трех уровнях в ближайшие годы будет нарастать. Не исключение и наши широты.

Чтобы лучше увидеть положение уральских и западносибирских территорий на среднероссийском фоне, обратимся к показателям накопленного государственного долга и бюджетного дефицита (удобнее всего такой анализ проводить на координатной плоскости, по осям которой откладываются два выбранных показателя - см. соответствующий график). Однозначно лучшая с этой точки зрения ситуация с бюджетом складывается, что неудивительно, в Ямало-Ненецком автономном округе: регион уверенно ниже среднероссийских показателей и дефицита, и накопленного госдолга. Также в число лидеров запишем бюджет Тюменской области: относительный объем дефицита примерно на среднестрановом уровне, зато долгов у казны нет вообще. Хуже всех финансовые дела обстоят в Удмуртии: показатели стабильности республиканского бюджета в разы хуже среднероссийских, и ситуация в этом регионе, похоже, уже становится проблемой федерального масштаба. Плоховаты дела и в Оренбуржье, где сбалансированность бюджета также уступает показателям в целом по РФ.

Остальные шесть территорий сгрудились в левом верхнем квадранте нашей координатной плоскости. Во-первых, это значит, что по показателям накопленной задолженности бюджеты этих субъектов федерации менее обременены, чем в среднем по стране (мы же говорили - уральцы осторожничают). Кстати, заметим, что даже в переломный для российской бюджетной системы 2013 год уральские территории в основном расплачивались по уже взятым кредитам, а не набирали новых; наращивали кредитную нагрузку в минувшем году только четыре территории из десяти, и разительней всех - уже упомянутая Удмуртская Республика. Во-вторых, при кредитной осторожности дефициты в сформировавшейся шестерке больше, чем средне­российский уровень. И мы не видим в ближайшее время тенденций к уменьшению этих дефицитов; если так, то в среднесрочной перспективе следствие ожидаемо - кредитоваться все же придется, а значит, учитывая нынешний высокий уровень перехлеста расходов, темп роста долгов здесь может оказаться выше, чем в среднем по стране.

Все это, судя по всему, предвидят и в финансовых подразделениях областного уровня. Обратим внимание на предельные объемы госдолга, которые запланированы областными законами о бюджете на 2014 - 2015 годы (вопросы о качестве госпланирования и возможных многочисленных пересмотрах закона в этой публикации мы не затрагиваем). Самый разительный в валовом выражении рост долгов предусмотрен в Свердловской области, самое большое увеличение в относительных объемах - в Пермском крае (хотя сейчас там долгов нет вообще) и Курганской области: заметьте, это те самые представители левой верхней шестерки. Самым стабильным кредитное будущее видят в Тюменской области, Югре и Башкортостане. И если первые двое вопросов не вызывают, то непоколебимости и уверенности башкир мы, находящиеся в Екатеринбурге, завидуем. Кстати, часто упоминаемая в посткризисное время в качестве основного уральского страдальца Челябинская область с бюджетной точки зрения вовсе не выглядит умирающей - вполне крепкий середняк.

И ладно, если бы кредиты бюджетами брались для развития территорий, как, например, было сделано в первой декаде двухтысячных приснопамятной Калужской областью. Созданный тогда прецедент развития территорий за счет массированного строительства промышленных парков уникален в отечественной практике по сей день. Да, когда грянула осень 2008-го калужцам пришлось очень нелегко, однако справились.

А вложенные в инженерную инфраструктуру миллиарды превратились в стабильный источник бюджетообразующих налоговых отчислений.

Но теперешние траты (в том числе обеспеченные кредитными средствами), предпринимаемые казной на Урале, направлены по большей части на социальные нужды. Более того, большинство уральских территорий по человеколюбию бюджетов опережают среднероссийские показатели (это на индустриальном-то Урале!), а Свердловская область и Пермский край - и вовсе в числе федеральных передовиков. При этом не стоит все сваливать на лихое исполнение пресловутых президентских указов мая 2012 года: та же Свердловская область прославилась превентивным гуманизмом еще в 2010 году (см. «Близорукий ситуативный филантроп », «Э-У» № 48 от 06.12.2010). Теоретически подкованный читатель может возра­зить: человеческий капитал - основа будущей креативной экономики, разве можно на нем экономить? Экономить не стоит, это верно, вот только пока прямой связи этих трат с возрастанием качества человеческого капитала и повышением налоговых отчислений в уральские бюджеты не просматривается, а весь процесс напоминает, скорее, проедание взятых в кредит средств, возвращать которые придется тем самым представителям будущей экономики. Скромнее всего в относительных показателях в этом смысле выглядят Тюменская область и Ямал, но их секрет прост: там достаточно средств и на зарплаты бюджетникам, и на дорожное строительство с ЖКХ.

Федерализация

Что со всем этим делать? Возможные направления движения давно известны. Например, они замечательно изложены директором региональной программы Независимого института социальной политики Натальей Зубаревич на нашей конференции «Точки роста экономики Большого Урала» (также см. «Ржавые скрепы сверхцентрализации», «Эксперт» № 3 от 13.01.2014). Главное, о чем тогда говорились, - децентрализация. Однако предпосылки к децентрализации финансового управления в стране за те последние шесть-семь лет, что мы активно о ней рассуждаем, серьезно изменились. Во-первых, кризис подкосил базу региональных налогов, и теперь основными доходными составляющими федеральной бюджетной системы являются налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и налог на добавленную стоимость (НДС). Они очень локализованы и собираются в первом случае в нефтегазовых центрах (в Югре, на Ямале), во втором - крупнейших городах-субъектах федерации (Москва и Питер). И если подходить к децентрализации в лоб, то перечисленные регионы обретут немыслимые сверхдоходы, остальные проиграют. Во-вторых, о чем мы уже говорили, инструментов влияния на региональную экономику у областных правительств все меньше, кто и как будет заниматься ее оздоровлением - не всегда ясно. Тем не менее потенциал децентрализации усматривается в схеме зачисления налога на прибыль и акцизов.


Раз так, то механизмы перераспределения доходов внутри бюджетной системы необходимо делать максимально открытыми. С момента кризисного обвала 2008 года и по сей день инструменты предоставления средств федеральным бюджетом регионам - дотации на выравнивание и сбалансированность, субсидии, бюджетные кредиты - теряли четкость: критерии принятия решений становились все менее прозрачными, а реальное управление средствами - все более ручным. Все это путает и демотивирует региональные правительства в целом, о чем мы писали еще в 2009 году (см. «Вассал моего вассала », «Э-У» № 33 от 31.08.2009). Сейчас, похоже, этот подход достиг высшей точки. Выход из тупика возможен через установление правил игры, очевидных для всех субъектов бюджетной системы РФ.

И последний крупный смысловой блок предложений: децентрализация должна проходить не только во взаимоотношениях между федеральным центром и субъектами, но и между субъектами федерации и муниципалитетами (отношения последней пары почти полностью лежат в плоскости перераспределения собираемого налога на доходы физических лиц). На сегодняшний момент муниципальный уровень в бюджетной системе нашей страны весит где-то 8%, что невероятно мало. При том что социальный, экономический, культурный, смысловой (продолжать можно бесконечно) центр притяжения в современном мире - именно город, а вовсе не регион, и уж точно не национальное государство. Так что если говорить о выстраивании новой экономики, базирующейся на человеческом потенциале, то путь к ней лежит, скорее, через формирование внутренне целостных самостоятельных городских сообществ, а не через безудержные социальные траты. 

Дополнительная информация:

Предлагаемые Минфином РФ формулировки для отстранения губернаторов и глав муниципалитетов в связи с просроченной задолженностью бюджетов
Статья 1 [...] Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в случае, если в результате действий (бездействия) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) реализуемые в соответствии с пунктом 4 статьи 168(4) Бюджетного кодекса Российской Федерации меры плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации не привели к сокращению просроченной задолженности по долговым и (или) бюджетным обязательствам субъекта Российской Федерации по итогам одного из трех последних месяцев срока реализации плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации по состоянию на первое число месяца, следующего за отчетным, ниже 10 процентов суммы налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном финансовом году.

Статья 2 [...] Действия (бездействия) главы муниципального образования, по результатам которых реализуемые в соответствии с пунктом 4 статьи 168(4)4 Бюджетного кодекса Российской Федерации меры плана восстановления платежеспособности муниципального образования не привели к сокращению просроченной задолженности по долговым и (или) бюджетным обязательствам муниципального образования по итогам одного из трех последних месяцев срока реализации плана восстановления платежеспособности муниципального образования по состоянию на первое число месяца, следующего за отчетным, ниже 10 процентов суммы налоговых и неналоговых доходов местного бюджета в последнем отчетном финансовом году.

Грозное «может быть»

Предлагаемые Минфином поправки вряд ли воплотятся в самостоятельно работающий законодательный механизм, считает директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов

- Еще в 2004 году в бюджетный кодекс ввели целую главу о временной финансовой администрации как некоем внешнем финансовом управлении в проштрафившемся регионе. Но так как ее ввели параллельно с новой системой назначения губернаторов, то действенность этого механизма оказалась поставлена под сомнение: губернаторов и мэров было легко снять по другим основаниям, и вводить внешнее управление оказывалось совершенно не за чем.

В результате этот механизм на практике так и не заработал, и на моей памяти применялся всего один раз во Владикавказе, когда был убит мэр города. Сейчас, когда меняется система выборности губернаторов, видимо, со стороны правительства есть желание, чтобы эти инструменты заработали по-новому: с введением новых поправок появляется формальный критерий для снятия губернатора, если происходит безудержное наращивание государственного долга и просрочки его обслуживания.

Такое основание для снятия глав регионов, наверное, можно ввести, но есть много обстоятельств, которые, по-моему, помешают ему нормально заработать на практике. Во-первых, не всегда виноват собственно губернатор или оказывается очень сложно разобраться, от губернаторских ли действий произошло наращивание долга или от общего стечения обстоятельств. К тому же у нас все регионы во многом зависят от действий федеральных властей, и все решения по бюджетным кредитам так или иначе зависят от согласия (или как минимум лояльности) федерального центра, а не от своеволия конкретного губернатора.

Во-вторых, пока запредельное наращивание просроченной задолженности бюд­жета - это уникальные случаи, которые на практике всегда разрешались в ручном режиме, и формальный критерий здесь ни к чему. Хотя, к сожалению, 2013 год показал, что в будущем они могут участиться.

В-третьих, не стоит забывать, что расчет суверенного кредитного рейтинга страны принимает во внимание факты и возможности дефолтов по региональным обязательствам, потому что по закону у нас действует субсидиарная ответственность федерального центра за долги субъектов федерации. И понятно, что федеральным властям крайне невыгодно, чтобы возникала ситуация регионального дефолта, поэтому центральная власть также всеми методами будет стараться не допускать наращивания просроченной задолженности в регионах.
Поэтому я не вижу, что эти нововведения могут оказаться чем-то опасным для губернаторов или областных правительств, но они могут быть задействованы в совокупности с другими инструментами контроля. Кроме того, эти критерии будут служить каким-то устрашающим фильтром для губернаторских действий, хотя на практике до их применения, скорее всего, не дойдет.